Plos e Parques de Alta Tecnologia: a quem interessa a implantao desses arranjos institucionais? 5w2h2u

Poles and Parks of High Technology: who it interests the implantation of these institutional arrays? 1t6n6j

Polos y parques de alta tecnologa: quin es el interesado en la implantacin de estos arreglos institucionales? 3f6h4u

Rogerio Silva* y Renato Dagnino** 67d5x

Recibido: 19-06-2009 - Aprobado: 07-09-2009

Contenido 293v5k

• Introduction
• 1. O Enfoque da Anlise de Polticas
• 2. O problema pblico: C&T para o desenvolvimento econmico e social
• 3. A formulao da poltica pblica do PATC
• 4. A tomada de deciso: a emulao das experincias de PATs
• 5. A implementao da Poltica Pblica
• 6. guisa de concluso
• Referncias Bibliogrficas

Introduo 6e5w33

Este trabalho analisa a poltica pblica do Plo e Parque de Alta Tecnologia de Campinas (daqui para frente, PATC), So Paulo - Brasil. Seu objetivo estudar como os atores agem no processo de elaborao dessa Poltica e o porqu de suas aes.

Dentre as referncias consultadas na anlise, encontram-se artigos cientficos, teses, dissertaes e artigos publicados em jornais e revistas locais. Outra fonte de informaes so entrevistas com atores que participaram do processo de elaborao da poltica do PATC.

O trabalho utiliza dois referenciais terico-metodolgicos. O dos Estudos sobre Cincia, Tecnologia e Sociedade (ECTS), com destaque para as abordagens de Dagnino (2007a e 2007b), de Gomes (1995) e de Thomas, Davyt e Dagnino (1997). E o da Anlise de Polticas, com destaque para as abordagens de Cavalcanti (2007), de Roth (2006) e de Ham e Hill (1993). O segundo referencial oferece uma metodologia para a anlise da elaborao do PATC e, o primeiro, possibilita discutir como as aes do ator dominante no processo influenciam os rumos da Poltica.

Diferentemente das reas de finanas, obras pblicas, sade e educao dos governos municipais (e tambm nas esferas estadual e federal), que recebem vultosos recursos, a de C&T no disputada por grupos polticos, fazendo com que a comunidade de pesquisa seja o ator dominante na sua conduo. O processo de elaborao do PATC tem sido orientado pelos interesses polticos (politcs) de alguns poucos atores com ele diretamente envolvidos e a Poltica (policy) que visa a sua implantao tem estado ao servio de membros da comunidade de pesquisa local.

1. O Enfoque da Anlise de Polticas 166d59

O Enfoque da Anlise de Polticas Pblicas (EAn), como o termo designa, focaliza a poltica pblica. Mas, o que se entende por poltica pblica? Segundo Roth (2006), uma poltica pblica pode ser definida como um conjunto de um ou vrios objetivos coletivos associados, assim como os recursos e as diretrizes para sua implementao, e que teria as instituies e organizaes do Estado como fundamentais no processo de sua elaborao. Nesse processo, o Estado teria como funo orientar o comportamento de atores individuais, ou coletivos, para modificar uma situao percebida como insatisfatria ou problemtica.

Os problemas encontrados quando se tenta definir o que vem a ser poltica pblica sugerem que difcil trat-la como um fenmeno muito especfico e concreto. A poltica pblica pode, por vezes, ser identificvel em termos de uma deciso, mas, muito freqentemente, ela envolve grupos de decises ou pode ser vista como pouco mais que uma orientao (Ham e Hill, 1993).

A mesma concepo que possuem Ham e Hill (1993) apresentada por Cavalcanti (2007). Ainda que sem pretender uma formulao original, ela diz que poltica pblica um curso de ao, o qual envolve a definio de metas e objetivos e, principalmente, das diretrizes para permitir que eles sejam logrados, escolhido por autoridades pblicas para focalizar um problema pblico. Em alguns casos, as polticas pblicas tambm podem envolver cursos de inao, em que o governo no tem inteno propriamente de resolver um problema pblico.

Quando se diz que o Estado quem estipula prioridades, metas e objetivos da poltica pblica, se deve ter em conta que, na realidade, intervm no processo vrios atores (sociais, econmicos, comunidade de pesquisa, entre outros) que tm a finalidade de resguardar seus interesses (Roth, 2006).

O EAn focaliza justamente os elementos de carter poltico-ideolgico atinentes aos atores, s redes que eles conformam e aos ambientes em que se verificam as atividades abarcadas pela poltica que eles elaboram. Destacando a multidisciplinariedade do EAn, deve-se recorrer s idias de uma srie de disciplinas diferentes a fim de interpretar as causas e conseqncias da ao ou inao do governo (Ham e Hill, 1993). Como neste trabalho o que se analisa uma poltica pblica de C&T, se recorre aos ECTS para explicitar o processo de sua elaborao.

Para que essa proposta seja levada adiante, o analista de polticas deve dispor de “ferramentas analticas” capazes de auxili-lo. Dentre elas, merece destaque o Policy Cyclo (Ciclo da Poltica), que permite a decomposio da poltica pblica em momentos. Ele uma ferramenta til, pois permite compreender a poltica por meio de uma anlise processual (Frey, 2000).

Segundo esse ferramental, a poltica elaborada em um processo cclico e reiterativo que pode ser dividido em cinco momentos : i) o momento da construo de um problema pblico; ii) da formulao; iii) da tomada de deciso; iv) da implementao; e v) o momento da avaliao. Todavia, esses momentos no ocorrem de maneira to ordenada e seqencial quanto possa parecer (Roth, 2006).

O reconhecimento de um problema pblico no um dado objetivo. Todo problema pblico construdo socialmente. Ele reconhecido e aceito como tal por meio de conflitos entre os atores sociais, que lutam politicamente (politics) para fazer com que outros reconheam uma dada situao social como um problema pblico e para que o governo intervenha para solucion-lo (Roth, 2006).

Logo, ao definir um problema pblico se est aceitando a idia de que se pode intervir sobre ele. E que, portanto, necessrio definir propostas capazes de atender s suas especificidades (Roth, 2006). O momento da formulao justamente aquele em que as propostas para a resoluo do problema pblico se configuram. Nele, os atores envolvidos na elaborao da poltica, "conjuntamente" (concordando ou no, barganhando ou no) comeam a definir as propostas de polticas que podero ser viabilizadas pelo poder pblico (Cavalcanti, 2007).

O momento da tomada de deciso considerado como aquele em que se elege uma ou mais propostas formuladas para serem implementadas. Esse seria o momento da escolha da proposta de poltica que melhor resolveria o problema (Cavalcanti, 2007).

No momento da implementao, a poltica pblica, at ento quase exclusivamente feita de discursos, se transforma em aes concretas, em realidade palpvel. Esse momento visto, de modo geral, como a “efetivao” da poltica: quando a soluo do problema pblico posta em prtica.

O momento da avaliao deve ser visto como instrumento (ferramenta) inerente prpria elaborao da poltica publica. Como tal, ao emitir juzo e valor sobre uma dada poltica, no considera somente os resultados ou impactos de forma desconectada dos demais momentos. Ou seja, nele o analista deve voltar sua ateno aos demais momentos da elaborao da poltica, observados de maneira conjunta e indissociveis (Cavalcanti, 2007; Dias e Dagnino, 2006).

A questo sobre a utilizao do potencial de C&T para o desenvolvimento econmico comeou a ser discutida nos pases de capitalismo avanado no contexto da publicao do documento intitulado Science: the Endless Frontier (Relatrio Busch), elaborado por Vannevar Bush, ento diretor do Office of Scientific Research and Development dos EUA (Dias, 2005).

O Relatrio Bush, publicado em 1945, destacava a necessidade do apoio governamental s atividades de P&D aps o trmino da Segunda Guerra Mundial. Ele tambm buscava garantir que a C&T recebesse, em tempos de paz, a mesma ateno que havia recebido durante a Segunda Guerra Mundial (Dias, 2005).

De um modo geral, essa questo tambm adquiriu relevncia entre a comunidade de pesquisa e os poderes pblicos brasileiros e dos demais pases da Amrica Latina. Esses atores, entre a dcada de 1960 at meados dos anos de 1980, destacavam que a questo do desajuste entre o mbito da produo do conhecimento e o de sua aplicao resultava no problema da debilidade da interao entre o potencial de C&T e o desenvolvimento econmico de seus pases (Dias, 2005).

No Brasil, uma PCT (Poltica Cientfica e Tecnolgica) mais ambiciosa foi estabelecida entre os anos de 1960 e meados dos anos de 1980 para solucionar esse problema pblico apresentado pela comunidade de pesquisa. Todavia, a crise econmica internacional de 1973 abalou as finanas brasileiras, afetando inclusive o financiamento da PCT nacional (ver Grfico 2.1).

Grfico 2.1: Rees do Tesouro Nacional para o FNDCT entre 1970 e 1983 (em US$ milhes)

Fonte: Frischtak e Guimares (1994).

O ano de 1976, como observado no Grfico 2.1, foi aquele em que os recursos federais para o FNDCT (Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico) mais tiveram queda desde a dcada anterior. Em 1977 os recursos voltaram a subir, porm, no alcanaram os mesmos nveis registrados at 1975. Entre os anos de 1978 e 1983 a tendncia foi de queda dos investimentos federais destinados C&T.

A partir de meados da dcada de 1970 os recursos federais para a C&T se reduziram drasticamente. O governo federal comeou a retirar o problema pblico da debilidade da interao entre o potencial de C&T e o desenvolvimento econmico de sua agenda.

A diminuio dos recursos governamentais para a C&T, associada a essas mudanas na PCT, estimulou a comunidade de pesquisa a procurar novas fontes de financiamento para manter suas atividades (Brisolla et alli, 1997). Nesse contexto, as instituies de P&D tiveram que se reestruturar de forma a propor novas atividades, procurar fontes alternativas de receita e repensar o escopo de suas atribuies.

J em meados dos anos de 1980, a discusso empreendida pela comunidade de pesquisa foi sobre a centralidade do setor produtivo como difusor de novos produtos e de processos intensivos em conhecimento e em tecnologia para o desenvolvimento econmico nacional.

Essa discusso deu origem a uma nova questo, que a comunidade de pesquisa queria que os poderes pblicos enfrentassem: a de que a competitividade dos pases estava fortemente atrelada a uma relao de simbiose entre a competncia na produo industrial e sua competncia em atividades intensivas em conhecimento e tecnologia (Reis Velloso, 1994).

Para membros da comunidade de pesquisa brasileira tanto os governos (federal, estadual e municipal) como os empresrios deveriam investir no desenvolvimento de novas tecnologias, como microeletrnica, e em modelos de gesto, tal como vinham fazendo os pases de capitalismo avanado, para que alcanassem o desenvolvimento econmico.

Essa questo foi apresentada em termos diferenciados em relao anterior. Todavia, o problema pblico construdo pela comunidade de pesquisa continuou o mesmo: a debilidade da interao entre o potencial de C&T e o desenvolvimento econmico.

Para a resoluo desse problema foi proposto, por membros da comunidade de pesquisa, um conjunto de atividades que deveriam ser mantidas pelo Estado, tais como financiamento das atividades de P&D, transferncia de recursos a fundo perdido s empresas, fiscalizao e regulao de atividades na rea da C&T e a prestao de servios s empresas.

O Grfico 2.2 ajuda a mostrar que os argumentos da comunidade de pesquisa, de certa forma, tiveram relevncia para o poder pblico federal. Entre os anos de 1984 e 1988 houve um aumento dos rees do Tesouro Nacional C&T.

Grfico 2.2: Rees do Tesouro Nacional para o FNDCT entre 1984 e 1991 (em US$ milhes)

Fonte: Frischtak e Guimares (1994).

Apesar do poder pblico federal reconhecer o problema pblico, as propostas para a sua resoluo foram deixadas ao cargo da comunidade de pesquisa, como era natural que ocorresse numa rea politicamente marginal (Dagnino, 2007a). O Quadro 2.1 mostra o momento da construo do problema pblico nos perodos da dcada de 1960 at meados dos anos de 1980 e meados dos anos de 1980 at o presente.

Quadro 2.1: Momento da Construo do Problema Pblico
que envolveu os Plos e Parques de Alta Tecnologia no Brasil

Fonte: elaborado pelo autor.

Em Campinas, a percepo de que havia um crnico distanciamento entre a pesquisa e a produo fez com que o poder pblico do municpio de Campinas asse a se preocupar em promover a utilizao do potencial de C&T local (Dagnino, 2007b). Esse potencial ou a ser compreendido como indutor de uma industrializao baseada nas empresas de alta tecnologia, que possibilitaria o desenvolvimento econmico do municpio e da regio de Campinas.

Membros da comunidade de pesquisa de Campinas, sobretudo da Unicamp, assumiram o processo de elaborao da poltica pblica que deveria colocar esse potencial de C&T a servio da produo industrial do municpio e da regio. No incio dos anos de 1980 a idia de criar um PAT (Plo e Parque de Alta Tecnologia) em Campinas foi encontrando um ambiente favorvel junto ao poder pblico municipal e a alguns membros do governo do estado de So Paulo.

Nos anos de 1980, a aproximao entre a comunidade de pesquisa e o poder pblico estadual foi possvel, entre outras coisas, devido presena de membros dessa comunidade, como o professor Saul D’Avila , no governo. Ou seja, a aproximao entre a esfera estadual com membros da comunidade de pesquisa, na implantao de PATs como poltica pblica, foi possvel devido presena de fazedores de poltica de origem acadmica, que ocupavam cargos de destaque, nas instncias governamentais que envolviam essa poltica.

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